Werberichtlinie zum Glücksspielstaatsvertrag – Neuerungen für das Dialogmarketing

Auch das Jahr 2013 bringt wichtige Neuerungen im Glücksspielrecht mit sich. Nachdem der neue Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) der 15 Bundesländer (ohne Schleswig-Holstein) zum 1. Juli 2012 in Kraft getreten ist, folgt nun auch die Werberichtlinie (WerbeRL). Diese ist am 1. Februar 2013 in Kraft getreten. Von Stefan Engels & Michael Stulz-Herrnstadt

Die WerbeRL konkretisiert Art und Umfang der erlaubten Glücksspielwerbung nach dem neuem GlüStV. Denn der neue GlüStV folgt insoweit einem neuen Regelungsansatz. Danach beschränkt sich der GlüStV auf allgemeine Vorgaben zugunsten eines Verzichts detaillierter gesetzlicher Werberegelungen. Neben dem grundsätzlichen Verbot der Werbung für unerlaubte Glücksspiele, enthält der GlüStV vor allem bestimmte allgemeine inhaltliche Grenzen, wie z.B. das Verbot irreführender Werbung oder die allgemeine Aussage, dass Art und Umfang der Werbung an den Zielen von § 1 GlüStV auszurichten sind, wozu u.a. das Verhindern von Spielsucht aber auch die Bekämpfung des Schwarzmarktes durch begrenzt zulässiges (und beworbenes) Glücksspielangebot gehören sollen. Darüber werden im GlüStV bestimmte Kommunikationswege für die Werbung verboten (Internet, Fernsehen, Telekommunikation), wobei die Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen von den Ländern erlaubt werden kann.

Letztere Ausnahmemöglichkeiten sowie die weiteren detaillierten Werbevorgaben regelt nun die WerbeRL, deren Inhalt umstritten war und ist. Denn auch wenn der finale Text Verbesserungen enthält, beschränken die Vorgaben die mediale Werbung immer noch erheblich. Insoweit läuft die WerbeRL weiterhin Gefahr, das Ziel der Schwarzmarktbekämpfung und der Kanalisierung der Spieler zu unterlaufen, für das die Möglichkeit der attraktiven Bewerbung legaler Glücksspiele unabdingbar ist. Auch wenn die Länder mithin die liberalisierenden Möglichkeiten, die ihnen der neue Regelungsansatz des GlüStV gegeben hat, nicht genutzt haben, bieten sich mehr Möglichkeiten für das Dialogmarketing als nach Inkrafttreten des alten GlüStV 2008. Blieben damals für die aktive Direktwerbung v.a. die klassischen Kommunikationswege (Post, Presse, Radio, Plakate etc.) übrig, die zudem erheblichen inhaltlichen Einschränkungen und zu erfüllenden Hinweispflichten unterlagen, bieten sich nun durchaus neue Optionen.

1.  Dies betrifft zunächst die früher pauschal verbotenen Kommunikationswege Internet, Fernsehen, Telekommunikation.

  • An erster Stelle zu nennen sind hier die neuen Erlaubnismöglichkeiten der Werbung im Fernsehen und Internet, die nach dem alten GlüStV gänzlich verboten war. Diese Option besteht allerdings nur für die Glückspielarten „Lotterie“ sowie „Sport- und Pferdewetten“, nicht hingegen z.B. für Casino- oder Pokerspiele. Aber auch hinsichtlich der Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten geht die WerbeRL nun nicht so weit, eine gänzliche Freistellung zu erteilen. Vielmehr knüpft sie die Zulässigkeit der Werbung im TV und Internet an eine eigenständige Werbeerlaubnis, die von der zuständigen Behörde in Nordrhein-Westfalen erteilt werden soll. Werbende Veranstalter und Vermittler müssen deshalb vorab ihre Werbekonzepte vorlegen und behördlich prüfen lassen, was zu Recht Kritik im Hinblick auf das bestehende verfassungsrechtliche Verbot einer Vorzensur nach sich gezogen hat. Die WerbeRL sieht neben der Einzelerlaubnis auch die Möglichkeit einer sog. Rahmenerlaubnis vor, ohne indes die Verfahrensdetails vorzugeben oder gar einen Anspruch der Werbenden auf eine solche Genehmigung festzulegen. Der praktische Nutzen dieser Regelung bleibt deshalb abzuwarten.
  • Eine Ausnahme im Kommunikationsweg Fernsehen bildet hingegen das sog. TV-Sponsoring, das nicht von der Werberichtlinie erfasst wird und damit grundsätzlich ohne eigene Werbe-Genehmigung zulässig ist. Nach einer aktuellen Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs kann Glücksspielsponsoring jedoch dann unerlaubte Werbung sein, wenn die Sponsoringhinweise über einen bloßen Hinweis hinausgehen und etwa zum Glücksspiel motivieren und Anreize dafür setzen.
  • Grundsätzlich verboten bleibt hingegen weiterhin der Werbeweg über Telekommunikationsanlagen. Hierunter soll jegliche Werbung über das Telefon und den Mobilfunk, in akustischer oder in Textform (SMS, MMS) sowie per Fax fallen. Nach einer Entscheidung des Bundesgerichtshofs aus dem Jahr 2008 wird ferner auch die Versendung von E-Mails zu Werbezwecken als Werbung über Telekommunikationsanlagen eingeordnet. Nicht vom Verbot umfasst ist hingegen die sog. Inbound-Telefonie, bei der der Spieler oder Spielinteressent den Veranstalter oder Vermittler anruft. Ferner soll die Kommunikation, die keine Werbung ist, per Telefon, E-Mail und SMS innerhalb eines bestehenden Vertragsverhältnisses zulässig sein. Als Beispiel nennt die die Begründung der WerbeRL hier die Fälle, in denen die telefonisch oder per E-Mail erfolgte Anfrage eines Vertragspartners auf gleichem Wege beantwortet oder dem kündigenden Spielteilnehmer eine Kündigungsbestätigung per E-Mail übermittelt wird. Dies bedeutet aber auch, dass ansonsten wettbewerbsrechtlich zulässige Direktmarketingformen per E-Mail und Telefon für Glücksspiele weitgehend unzulässig sind, selbst wenn die Adressaten eine Einwilligung hierzu erteilt haben

2. Neben den Vorgaben für die Kommunikationswege enthält die WerbeRL eine Vielzahl inhaltliche Verbote. So ist z.B. die Werbung verboten,

  • die sich an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richtet,
  • die irreführend ist, insbesondere unzutreffende Aussagen über die Gewinnchancen oder Art und Höhe der Gewinne oder über die angebotenen Glücksspiele enthält,
  • die in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont,
  • die gleichzeitig für unerlaubtes Glücksspiel wirbt,
  • die suggeriert, dass Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die finanzielle Situation zu verbessern,
  • die vermittelt, dass Glücksspiel Problemen wie insbesondere finanziellen Schwierigkeiten, sozialen Problemen und psychosozialen Konflikten entgegenwirken kann,
  • die ermutigt, Verluste zurückzugewinnen oder Gewinne wieder zu investieren,
  • die den Zufallscharakter des Glücksspiels unangemessen darstellt,
  • die den Verzicht auf Glücksspiel abwertend erscheinen lässt bzw. vermittelt, die Teilnahme an Glücksspielen fördere den eigenen sozialen Erfolg oder
  • die das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt.

Hingegen nicht mehr in den Verbotskatalog aufgenommen wurden sog. verkaufsfördernde Maßnahmen der Art, dass unter Verzicht auf das Entgelt oder dessen Ermäßigung die Teilnahme an dem Glücksspiel ermöglicht wird. Derartige Rabattaktionen waren in einem früheren Entwurf der WerbeRL noch ausdrücklich verboten. Damit dürften sich insoweit neue Werbemöglichkeiten ergeben, zumal auch der neue GlüStV verkaufsfördernde Maßnahmen wie Rabatte, Gutscheine und ähnliche Aktionen nicht mehr (wie früher) ausdrücklich verbietet. Als Grenze für derartige verkaufsfördernde Maßnahmen verbleiben dann vor allem nur noch die Ziele des GlüStV, sofern kein ausdrückliches Verbot in Nebenbestimmung von Glückspielgenehmigungen aufgenommen ist.

3. Keine Erleichterung bringt die WerbeRL in Bezug auf Hinweispflichten, die in dem neuen GlüStV bislang nicht mehr enthalten waren. Sie wurden in der WerbeRL wieder aufgenommen und teils sogar erweitert. So muss bei einer Information über Höchstgewinne die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust benannt werden. Zudem ist in der Werbung über Suchtrisiken, das Teilnahmeverbot Minderjähriger sowie die Möglichkeiten zur Beratung und Therapie aufzuklären. Ausgenommen von diesen letzten Pflichthinweisen sind nur die Werbung für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential (u.a. gemeinnützige Lotterien) sowie Image- und Dachmarkenwerbung, also Werbung ohne Nennung konkreter Glücksspielprodukte. Die Hinweise sind in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe anzubringen; allzu klein gedruckte und in umfangreichen Teilnahmebedingungen versteckte Hinweise genügen demnach nicht.

Insgesamt lässt sich feststellen, dass die jetzt verabschiedete WerbeRL neue Möglichkeiten für das Dialogmarketing im Vergleich zur früheren Rechtslage 2008 bietet. Angesichts des früher fast bestehenden Totalverbots ist dies allerdings auch nicht so schwierig gewesen. Insoweit ist es zu bedauern, dass die Länder die Möglichkeiten, die ihnen der neue GlüStV geboten haben, nicht i.S. eines „Mehr“ an Werbeliberalisierung genutzt haben. Mehr noch: Die WerbeRL wirft verfassungsrechtliche Fragen hinsichtlich des Genehmigungsverfahrens für die Werbung im Internet und Fernsehen auf. Rechtstreitigkeiten rund um die WerbeRL bzw. ihre Überprüfung an höherrangigen Vorgaben (z.B. auch im Rahmen eines eigenständigen Normenkontrollverfahrens) wären daher alles andere als überraschend. Im Übrigen bleibt natürlich ihre behördliche Handhabung in der Praxis abzuwarten und aktiv zu begleiten.

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